Kajian Hukum dan Sosiologi Penyitaan Tanah Terlantar oleh Negara di Indonesia

  

Kajian Hukum dan Sosiologi

Penyitaan Tanah Terlantar oleh Negara di Indonesia

Drs. Semuel Muhaling

Executive Summary

Kajian ini menganalisis secara komprehensif kerangka hukum dan implikasi sosiologis dari kebijakan penyitaan tanah terlantar oleh negara di Indonesia. Berakar pada Undang-Undang Pokok Agraria (UUPA) Nomor 5 Tahun 1960, kebijakan ini didasarkan pada prinsip fungsi sosial tanah dan Hak Menguasai Negara (HMN) yang bertujuan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat. Peraturan Pemerintah (PP) Nomor 20 Tahun 2021 tentang Penertiban Kawasan dan Tanah Terlantar menjadi instrumen hukum utama yang mengatur mekanisme identifikasi, penetapan, dan pendayagunaan tanah terlantar.

Temuan utama menunjukkan bahwa meskipun landasan filosofis kebijakan ini kuat, implementasinya menghadapi berbagai tantangan. Proses penetapan tanah terlantar yang memakan waktu lama dan kompleksitas prosedural seringkali menjadi hambatan. Secara sosiologis, keberadaan tanah terlantar menghambat pembangunan ekonomi, memicu spekulasi lahan, dan berpotensi menimbulkan konflik agraria, terutama dengan masyarakat yang tidak memiliki akses tanah. Konflik ini diperparah oleh tumpang tindih klaim hak dan kurangnya pengakuan formal terhadap hak-hak masyarakat hukum adat (MHA). Tinjauan putusan pengadilan mengungkapkan adanya celah hukum dan inkonsistensi dalam penerapan kebijakan, yang seringkali dimenangkan oleh pemegang hak karena fakta lapangan yang berbeda atau cacat prosedur.

Laporan ini mengidentifikasi ketegangan yang melekat antara kewenangan negara untuk menguasai tanah demi kemakmuran rakyat dan perlindungan hak milik individu atau komunal. Adanya tanah negara yang juga terlantar menimbulkan pertanyaan tentang konsistensi penerapan asas fungsi sosial tanah. Oleh karena itu, laporan ini merekomendasikan penguatan instrumen hukum, peningkatan efektivitas prosedur penertiban, optimalisasi peran Bank Tanah, serta pendekatan penyelesaian konflik yang berbasis hak asasi manusia, termasuk pengakuan formal dan perlindungan hak ulayat. Pendekatan yang lebih holistik dan partisipatif diperlukan untuk memastikan bahwa penertiban tanah terlantar benar-benar mewujudkan keadilan agraria dan kesejahteraan yang merata bagi seluruh rakyat Indonesia.

 

1. Pendahuluan: Konteks dan Urgensi Kajian Tanah Terlantar di Indonesia

Kebijakan mengenai tanah terlantar di Indonesia merupakan salah satu pilar penting dalam upaya negara untuk mewujudkan keadilan agraria dan mengoptimalkan pemanfaatan sumber daya lahan demi kepentingan umum. Kebijakan ini tidak terlepas dari sejarah panjang pengaturan pertanahan di Indonesia yang berupaya melepaskan diri dari warisan hukum kolonial dan membangun sistem agraria nasional yang berlandaskan nilai-nilai Pancasila dan Undang-Undang Dasar 1945.

 

1.1. Latar Belakang Historis dan Filosofis Kebijakan Pertanahan Nasional

Struktur agraria Indonesia sebelum lahirnya UUPA 1960 ditandai oleh dualisme hukum pertanahan, yaitu antara hukum adat yang hidup di tengah masyarakat dan hukum agraria kolonial yang diterapkan oleh pemerintah Hindia Belanda. Dualisme ini menciptakan ketidakpastian hukum dan ketidakadilan, mendorong kebutuhan mendesak akan unifikasi hukum agraria nasional. Pembentukan UUPA 1960 menjadi tonggak reformasi agraria yang bertujuan untuk menciptakan kemakmuran, kebahagiaan, dan keadilan bagi negara dan rakyat, khususnya petani.¹

Landasan filosofis kebijakan pertanahan nasional sangat kuat dan bersumber langsung dari konstitusi. Pasal 33 ayat (3) Undang-Undang Dasar 1945 menegaskan bahwa "Bumi, air, dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat".² Ketentuan ini menjadi dasar tertinggi bagi kewenangan negara dalam mengelola dan mengatur tanah, yang dikenal sebagai Hak Menguasai Negara (HMN). HMN memberikan wewenang kepada negara untuk mengatur peruntukan, penggunaan, persediaan, dan pemeliharaan bumi, air, dan ruang angkasa, serta menentukan dan mengatur hubungan hukum antara orang-orang dengan bumi, air, dan ruang angkasa.⁷

Prinsip lain yang menjadi fondasi utama kebijakan agraria adalah asas fungsi sosial tanah, sebagaimana diatur dalam Pasal 6 UUPA 1960: "Semua hak atas tanah mempunyai fungsi sosial".¹ Asas ini berarti bahwa kepemilikan tanah tidak bersifat mutlak; penggunaannya harus selaras dengan kepentingan umum dan tidak boleh merugikan masyarakat luas. Penggunaan tanah harus disesuaikan dengan kondisi dan sifat haknya agar bermanfaat bagi kesejahteraan pemilik, masyarakat, dan negara, sehingga tercapai keseimbangan antara kepentingan individu dan publik.¹

Sejalan dengan asas fungsi sosial, Pasal 15 UUPA 1960 mewajibkan setiap orang, badan hukum, atau instansi yang memiliki hubungan hukum dengan tanah untuk memelihara tanah, termasuk meningkatkan kesuburannya dan mencegah kerusakan, dengan tetap memperhatikan pihak yang secara ekonomi lemah.¹ Kewajiban ini menegaskan tanggung jawab proaktif pemegang hak atas tanah.

Seiring berjalannya waktu, kebijakan penertiban tanah terlantar terus mengalami evolusi. Dari UUPA 1960, pemerintah menerbitkan Peraturan Pemerintah (PP) Nomor 36 Tahun 1998, kemudian digantikan oleh PP Nomor 11 Tahun 2010 tentang Penertiban dan Pendayagunaan Tanah Terlantar. Namun, PP Nomor 11 Tahun 2010 dinilai belum efektif dalam mengatasi permasalahan yang ada.² Oleh karena itu, pemerintah menerbitkan PP Nomor 20 Tahun 2021 tentang Penertiban Kawasan dan Tanah Terlantar, yang mencabut PP sebelumnya.² Evolusi regulasi ini mencerminkan upaya berkelanjutan pemerintah untuk menyempurnakan kerangka hukum agar lebih responsif terhadap tantangan dan dinamika pertanahan di Indonesia.

Penerapan asas fungsi sosial tanah, yang menjadi landasan utama kebijakan penertiban tanah terlantar, dapat dilihat sebagai pedang bermata dua. Di satu sisi, asas ini memberikan kewenangan yang luas kepada negara untuk mengintervensi kepemilikan tanah demi kepentingan publik, yang secara filosofis sangat mulia.¹ Namun, di sisi lain, implementasi dari asas ini seringkali menimbulkan kritik, terutama dari Badan Perlindungan Konsumen Nasional (BPKN), yang berpendapat bahwa kebijakan pengambilan tanah terlantar berpotensi melanggar hak konstitusional warga negara atas kepemilikan pribadi.⁶ Kritikus menyoroti inkonsistensi ketika negara sendiri memiliki ribuan hektar tanah terlantar yang tidak produktif, termasuk rumah dinas yang terbengkalai, namun justru membebani rakyat dengan kebijakan penertiban.⁶ Situasi ini menciptakan persepsi penegakan hukum yang selektif, yang pada gilirannya dapat mengikis kepercayaan publik dan memicu tantangan hukum terhadap kebijakan tersebut. Oleh karena itu, konsistensi dan transparansi dalam penerapan asas fungsi sosial tanah, dimulai dari aset-aset negara sendiri, menjadi krusial untuk membangun legitimasi dan penerimaan publik.

 

1.2. Definisi dan Konsep Tanah Terlantar dalam Perspektif Hukum dan Sosial

Pemahaman yang jelas mengenai definisi dan konsep tanah terlantar sangat penting untuk mengimplementasikan kebijakan penertiban secara adil dan efektif.

 

Definisi Hukum:

Secara umum, tanah terlantar didefinisikan sebagai tanah yang telah diberikan hak atau pengelolaan kepada suatu pihak, baik individu maupun badan hukum, namun tidak digunakan atau dimanfaatkan sesuai dengan peruntukannya dalam jangka waktu tertentu.¹⁵

UUPA memberikan penjelasan lebih lanjut dalam Pasal 27, yang menyatakan bahwa "Tanah diterlantarkan kalau dengan sengaja tidak dipergunakan sesuai dengan keadaannya atau sifat dan tujuan daripada haknya".² Kata kunci "dengan sengaja" menunjukkan bahwa unsur kesengajaan dalam penelantaran merupakan elemen krusial dalam definisi UUPA.

Peraturan Pemerintah Nomor 20 Tahun 2021 dan Peraturan Pemerintah Nomor 18 Tahun 2021 memberikan definisi yang lebih spesifik dan komprehensif. Menurut regulasi ini, "Tanah terlantar adalah tanah hak, tanah hak pengelolaan atau tanah yang diperoleh berdasarkan penguasaan atas tanah yang sengaja tidak diusahakan, tidak dimanfaatkan, tidak dipelihara dan tidak dipergunakan".³ Definisi ini secara eksplisit mencakup Hak Pengelolaan sebagai objek penertiban.

Berdasarkan berbagai regulasi, ciri-ciri utama tanah terlantar dapat dirangkum sebagai berikut:

● Tanah tersebut telah diberikan hak oleh negara, seperti Hak Milik, Hak Guna Usaha (HGU), Hak Guna Bangunan (HGB), Hak Pakai, atau Hak Pengelolaan, atau dasar penguasaan atas tanah lainnya.²

● Tanah tidak diusahakan, tidak dipergunakan, atau tidak dimanfaatkan sesuai dengan keadaan atau sifat serta tujuan pemberian haknya.²

● Terdapat unsur kesengajaan dalam penelantaran dan pengabaian kewajiban oleh pemegang hak.³

● Non-penggunaan ini berlangsung dalam jangka waktu tertentu, misalnya 2 tahun sejak diterbitkannya Dasar Penguasaan Atas Tanah, atau 3 tahun sejak diterbitkannya sertifikat untuk Hak Milik, HGU, HGB, dan Hak Pakai.¹⁸

 

Konsep dari Hukum Adat:

Dalam perspektif hukum adat, konsep tanah terlantar (sering disebut "tanah bera") memiliki makna yang berbeda. Tanah bera adalah tanah yang pernah dibuka dan diusahakan oleh seseorang atau penggarap, namun kemudian ditinggalkan dalam jangka waktu tertentu hingga kembali menjadi hutan atau belukar.³ Dalam konteks hukum adat, hak atas tanah tersebut dapat gugur, dan tanahnya kembali ke dalam penguasaan hak ulayat masyarakat hukum adat setempat.³ Hal ini mencerminkan pemahaman tradisional mengenai kepemilikan tanah yang sangat terkait dengan pemanfaatan aktif dan keberlanjutan.

Perkembangan definisi "terlantar" menunjukkan adanya pergeseran dari penekanan pada unsur "kesengajaan" yang bersifat subjektif dalam UUPA ² menuju kriteria yang lebih objektif dan terukur, yaitu jangka waktu tertentu dalam peraturan pemerintah terbaru.¹⁸ Pergeseran ini bertujuan untuk menyederhanakan proses administrasi dan mengurangi subjektivitas dalam penentuan status tanah terlantar. Namun, pendekatan ini berisiko mengabaikan alasan-alasan non-kesengajaan di balik non-pemanfaatan tanah, seperti keterbatasan modal, kendala lingkungan (misalnya, lahan berupa bukit batu atau rawa), atau bahkan instruksi pemerintah yang menyebabkan penundaan pemanfaatan, sebagaimana terjadi dalam kasus PT. Sumber Mahardhika Graha.²⁰ Oleh karena itu, meskipun kriteria waktu memberikan kepastian, penting untuk tetap melakukan investigasi menyeluruh terhadap penyebab dasar penelantaran, bukan hanya berdasarkan durasi non-pemanfaatan semata.

 

1.3. Urgensi Penertiban Tanah Terlantar dalam Pembangunan Nasional

Penertiban tanah terlantar memiliki urgensi yang tinggi dalam konteks pembangunan nasional Indonesia, baik dari aspek ekonomi, sosial, maupun keadilan agraria.

 

Manfaat Ekonomi:

Optimalisasi pemanfaatan tanah yang sebelumnya terlantar dapat memberikan kontribusi signifikan bagi pembangunan daerah, meningkatkan produktivitas ekonomi, dan menambah Pendapatan Asli Daerah (PAD).¹⁵ Dengan memastikan tanah digunakan sesuai fungsinya, nilai ekonomi lahan dapat ditingkatkan secara substansial.¹⁵ Penelantaran tanah yang terus-menerus, terutama di sektor produktif seperti perkebunan, mengakibatkan kerugian ekonomi yang besar, termasuk hilangnya potensi produksi dan kesempatan kerja. Sebagai contoh, di Nusa Tenggara Barat, 10.6% lahan perkebunan terindikasi terlantar, menyebabkan kerugian produksi dan tenaga kerja yang signifikan.²¹ Kebijakan penertiban ini bertujuan untuk membalikkan tren kerugian tersebut menjadi keuntungan ekonomi.

 

Mengurangi Spekulasi Lahan:

Salah satu tujuan utama penertiban adalah menekan praktik spekulasi tanah. Banyak pihak membiarkan lahan menganggur dalam jangka waktu lama, menunggu kenaikan harga tanpa melakukan kegiatan produktif.8 Dengan mengambil alih tanah yang ditelantarkan, pemerintah berupaya memastikan bahwa tanah dimanfaatkan secara produktif, bukan sekadar objek spekulasi yang menghambat pembangunan.

 

 

Mendukung Program Strategis Nasional:

Tanah yang telah disita dan ditetapkan sebagai tanah terlantar dapat didayagunakan kembali untuk kepentingan umum, seperti program reforma agraria, pembangunan infrastruktur strategis, perumahan rakyat, atau kepentingan sosial lainnya.⁷ Ini memungkinkan pemerintah untuk mengalokasikan sumber daya lahan secara lebih efisien untuk mendukung agenda pembangunan nasional.

 

Keadilan Sosial dan Reforma Agraria:

Penertiban tanah terlantar merupakan komponen kunci dari program reforma agraria di Indonesia. Reforma agraria bertujuan untuk menata kembali struktur penguasaan, kepemilikan, penggunaan, dan pemanfaatan tanah agar lebih berkeadilan dan meningkatkan kesejahteraan rakyat.⁷ Melalui penertiban, tanah yang tidak dimanfaatkan dapat didistribusikan kepada masyarakat yang lebih membutuhkan, seperti petani yang tidak memiliki lahan, sehingga mengurangi ketimpangan penguasaan dan kepemilikan tanah.¹⁵

 

Penyelesaian Konflik Agraria:

Tanah terlantar seringkali menjadi sumber konflik agraria. Konflik ini dapat timbul dari klaim tumpang tindih, penyerobotan lahan secara ilegal oleh masyarakat yang membutuhkan lahan untuk penghidupan, atau ketidakjelasan status hukum tanah.⁸ Dengan menertibkan dan mendayagunakan tanah terlantar, pemerintah berupaya menyelesaikan konflik-konflik ini, memberikan kepastian hukum, dan menciptakan akses yang lebih adil terhadap tanah bagi masyarakat.

Meskipun negara memiliki kewenangan untuk menguasai tanah demi kemakmuran rakyat, sebagaimana diamanatkan oleh konstitusi, terdapat sebuah paradoks yang perlu dicermati. Keberadaan ribuan hektar tanah milik negara yang juga tidak produktif atau terbengkalai ⁶, bersamaan dengan tantangan dalam mendayagunakan tanah yang telah disita (seperti kasus pendudukan ilegal oleh masyarakat pada bekas HGU PT. Alfa Glory) ⁸, menunjukkan adanya kesenjangan signifikan antara tujuan kebijakan dan hasil aktual di lapangan. Hal ini mengindikasikan bahwa kapasitas negara untuk secara efektif mengelola dan memanfaatkan tanah, baik yang dimilikinya maupun yang disita, merupakan faktor penentu dalam mencapai tujuan ekonomi dari kebijakan penertiban. Tanpa strategi pengelolaan pasca-penyitaan yang kuat, dukungan infrastruktur yang memadai, dan penegakan hukum yang peka secara sosial terhadap pendudukan ilegal, manfaat ekonomi dari penertiban dapat berkurang, dan lahan yang direklamasi justru berpotensi menjadi sumber konflik baru alih-alih kemakmuran.

 

2. Kerangka Hukum Penyitaan Tanah Terlantar oleh Negara

Kerangka hukum penyitaan tanah terlantar oleh negara di Indonesia dibangun di atas fondasi yang kuat, dimulai dari konstitusi dan diimplementasikan melalui berbagai peraturan perundang-undangan.

 

 

 

2.1. Undang-Undang Pokok Agraria (UUPA) No. 5 Tahun 1960 sebagai Fondasi Hukum Agraria Nasional

UUPA 1960 adalah undang-undang dasar yang mengatur seluruh aspek pertanahan di Indonesia, menggantikan sistem hukum agraria kolonial. UUPA memperkenalkan prinsip-prinsip fundamental yang menjadi landasan bagi kebijakan penertiban tanah terlantar.

 

Asas Fungsi Sosial Tanah (Pasal 6 dan Pasal 15 UUPA):

Pasal 6 UUPA secara eksplisit menyatakan bahwa "Semua hak atas tanah mempunyai fungsi sosial".1 Prinsip ini menegaskan bahwa hak atas tanah tidak dapat digunakan semata-mata untuk kepentingan pribadi pemegang hak, apalagi jika menimbulkan kerugian bagi masyarakat.¹ Penggunaan tanah harus disesuaikan dengan kondisi dan sifat haknya agar bermanfaat bagi kesejahteraan dan kebahagiaan pemilik, serta bagi masyarakat dan negara.¹ Ini berarti bahwa setiap pemegang hak atas tanah memiliki kewajiban untuk memanfaatkan tanahnya secara produktif dan tidak menelantarkannya.

Lebih lanjut, Pasal 15 UUPA mewajibkan setiap orang, badan hukum, atau instansi yang memiliki hubungan hukum dengan tanah untuk "Memelihara tanah, termasuk menambah kesuburannya serta mencegah kerusakannya".¹ Kewajiban ini harus dilaksanakan dengan memperhatikan pihak yang secara ekonomi lemah. Pelanggaran terhadap kewajiban pemeliharaan ini, yang berujung pada penelantaran tanah, dianggap sebagai pelanggaran terhadap Pasal 15 UUPA.¹¹

 

Ketentuan Penghapusan Hak Atas Tanah Akibat Penelantaran:

UUPA secara tegas mengatur bahwa hak atas tanah dapat hapus dan kembali ke tangan negara apabila tanah tersebut ditelantarkan. Ketentuan ini menjadi dasar hukum bagi negara untuk mengambil alih tanah yang tidak dimanfaatkan secara optimal oleh pemegang hak.

● Pasal 27 huruf a angka 3 UUPA: Menyatakan bahwa Hak Milik atas tanah hapus bila tanahnya jatuh kepada negara karena diterlantarkan.⁶ Penjelasan Pasal 27 UUPA lebih lanjut menegaskan bahwa tanah diterlantarkan apabila dengan sengaja tidak dipergunakan sesuai dengan keadaannya atau sifat dan tujuan daripada haknya.²

● Pasal 34 huruf e UUPA: Menetapkan bahwa Hak Guna Usaha (HGU) hapus karena diterlantarkan.⁷

● Pasal 40 huruf e UUPA: Menyatakan bahwa Hak Guna Bangunan (HGB) hapus karena diterlantarkan.⁷

Ketentuan-ketentuan ini menunjukkan bahwa penelantaran tanah bukan hanya pelanggaran terhadap kewajiban moral atau sosial, tetapi juga memiliki konsekuensi hukum yang tegas, yaitu hilangnya hak atas tanah dan kembalinya tanah tersebut ke dalam penguasaan negara.

 

2.2. Peraturan Pemerintah (PP) No. 20 Tahun 2021 tentang Penertiban Kawasan dan Tanah Terlantar

PP Nomor 20 Tahun 2021 merupakan peraturan pelaksana terbaru yang secara spesifik mengatur mekanisme penertiban kawasan dan tanah terlantar, menggantikan PP Nomor 11 Tahun 2010 yang dinilai kurang efektif.² Peraturan ini mulai berlaku pada tanggal 2 Februari 2021.¹³

 

Definisi dan Objek Penertiban:

PP ini menegaskan kembali definisi tanah terlantar sebagai "tanah hak, tanah Hak Pengelolaan, dan tanah yang diperoleh berdasarkan Dasar Penguasaan Atas Tanah, yang sengaja tidak diusahakan, tidak dipergunakan, tidak dimanfaatkan, dan/atau tidak dipelihara".3 Objek penertiban tanah terlantar mencakup:

● Tanah Hak Guna Usaha (HGU).²

● Tanah Hak Guna Bangunan (HGB).²

● Tanah Hak Pakai.²

● Tanah Hak Milik.⁷

● Tanah Hak Pengelolaan.⁷

● Tanah yang diperoleh berdasarkan dasar penguasaan atas tanah lainnya.⁷

Objek penertiban ini berlaku bagi tanah yang dimiliki oleh subjek badan hukum atau perusahaan yang diberikan di atas tanah negara, menjadikannya sasaran utama penertiban tanah terlantar.²

 

Kriteria Penelantaran dan Jangka Waktu:

Peraturan ini menetapkan kriteria penelantaran berdasarkan jangka waktu tidak digunakannya tanah. Misalnya, tanah yang diperoleh berdasarkan Dasar Penguasaan Atas Tanah dapat menjadi objek penertiban jika sengaja tidak diusahakan, dipergunakan, dimanfaatkan, dan/atau dipelihara terhitung mulai 2 tahun sejak diterbitkannya Dasar Penguasaan Atas Tanah.¹⁸ Untuk Hak Milik, HGU, HGB, dan Hak Pakai, tanah dapat dinyatakan terlantar jika tidak dimanfaatkan selama 3 tahun sejak diterbitkannya sertifikat.¹⁹

 

Pengecualian Objek Penertiban:

PP Nomor 20 Tahun 2021 juga mengatur pengecualian terhadap objek penertiban tanah terlantar, khususnya terkait Hak Pengelolaan. Tanah Hak Pengelolaan yang dikecualikan dari objek penertiban tanah terlantar meliputi:

● Tanah Hak Pengelolaan masyarakat hukum adat.³

● Tanah Hak Pengelolaan yang menjadi aset bank.³

Pengecualian ini penting untuk melindungi hak-hak komunal masyarakat adat dan aset perbankan yang mungkin tidak secara aktif diusahakan karena alasan tertentu.

 

Konsekuensi Hukum Penetapan Tanah Terlantar:

Apabila suatu tanah telah ditetapkan sebagai tanah terlantar, hak atas tanah tersebut secara otomatis hapus demi hukum.⁷ Hal ini berarti terjadi peralihan hak atas tanah dari individu, kelompok orang, atau badan hukum kepada negara sebagai regulator pertanahan di Indonesia.⁷ Tanah yang telah ditetapkan sebagai tanah terlantar dan ditegaskan menjadi tanah yang dikuasai langsung oleh negara disebut Tanah Cadangan Umum Negara (TCUN).¹³ TCUN ini kemudian didayagunakan untuk kepentingan masyarakat dan negara, termasuk untuk reforma agraria, program strategis negara, dan cadangan umum negara lainnya.⁷ Meskipun demikian, pemegang hak yang tanahnya ditetapkan sebagai terlantar diberikan ganti rugi sebesar harga perolehan yang berdasarkan bukti tertulis telah dibayar untuk memperoleh hak atau dasar penguasaan tanah tersebut.²

 

2.3. Peraturan Menteri ATR/BPN Lainnya yang Relevan

Selain PP Nomor 20 Tahun 2021, terdapat peraturan menteri yang mengatur prosedur lebih detail terkait penertiban dan pemanfaatan tanah terlantar, serta proses administratif terkait pemblokiran dan penyitaan hak atas tanah.

Peraturan Menteri ATR/BPN No. 20 Tahun 2021 tentang Tata Cara Penertiban dan Pendayagunaan Kawasan dan Tanah Terlantar:

Peraturan ini menyusun prosedur detail dalam melakukan penertiban tanah terlantar, termasuk langkah-langkah pemanfaatan kembali tanah terlantar agar dapat digunakan untuk kepentingan umum. Regulasi ini juga mengatur mekanisme pelepasan hak atas tanah terlantar dan proses pendayagunaannya kembali.¹⁰

Peraturan Menteri ATR/BPN No. 13 Tahun 2017 tentang Tata Cara Blokir dan Sita Hak Atas Tanah:

Meskipun tidak secara spesifik mengatur penyitaan tanah terlantar, peraturan ini relevan karena mengatur tindakan administratif pemblokiran dan pencatatan sita terhadap hak atas tanah. Pemblokiran adalah tindakan administratif oleh Kepala Kantor Pertanahan untuk menetapkan status quo sementara terhadap hak atas tanah terkait tindakan hukum atau faktual.²⁵ Pemblokiran dapat diajukan oleh perorangan, badan hukum, atau penegak hukum dengan alasan yang jelas.²⁵

Pentingnya peraturan ini terletak pada ketentuan bahwa pemblokiran dapat diinisiasi oleh Kementerian ATR/BPN atau Kantor Wilayah BPN untuk tujuan pengendalian tanah terlantar.²⁵ Pemblokiran dilakukan ketika tanah diusulkan untuk ditetapkan sebagai tanah terlantar oleh Kepala Kantor Wilayah BPN kepada Menteri.²⁵ Pemblokiran ini berlaku hingga usulan tersebut ditindaklanjuti, baik dengan penetapan sebagai tanah terlantar atau penghapusan dari daftar tanah terindikasi terlantar.²⁵

Pencatatan sita, di sisi lain, adalah tindakan administratif untuk mencatat sita dari badan peradilan, penyidik, atau institusi berwenang lainnya.²⁵ Terdapat Sita Perkara, Sita Pidana, dan Sita Berdasarkan Surat Paksa.²⁵ Permohonan pencatatan sita diajukan melalui loket Kantor Pertanahan setempat dengan dokumen kelengkapan persyaratan.²⁵ Proses ini melibatkan pemeriksaan kelengkapan, pengkajian, dan pencatatan dalam Buku Tanah dan Surat Ukur.²⁵

 

3. Prosedur Administratif dan Hukum Penyitaan Tanah Terlantar

Proses penyitaan tanah terlantar oleh negara melibatkan serangkaian tahapan administratif dan hukum yang kompleks, dimulai dari identifikasi hingga penetapan dan pendayagunaan.

 

 

 

3.1. Tahapan Identifikasi dan Penelitian Tanah Terindikasi Terlantar

Proses penertiban tanah terlantar dimulai dengan identifikasi dan penelitian terhadap tanah yang terindikasi terlantar. Tahap ini krusial untuk memastikan bahwa tanah yang akan ditertibkan memenuhi kriteria yang ditetapkan oleh peraturan perundang-undangan.

 

Inventarisasi Data:

Langkah pertama adalah pengumpulan data mengenai tanah yang terindikasi terlantar, meliputi data tekstual dan data spasial.⁷ Inventarisasi ini mencakup pemeriksaan data fisik dan yuridis, seperti jenis hak dan letak tanah, serta pengecekan buku tanah dan dokumen lainnya.¹⁹

 

Identifikasi dan Penelitian Lapangan:

Setelah inventarisasi, dilakukan identifikasi dan penelitian lapangan secara menyeluruh. Proses ini melibatkan:

● Verifikasi Penggunaan Tanah: Memeriksa apakah tanah diusahakan, dipergunakan, atau dimanfaatkan sesuai dengan keadaannya atau sifat dan tujuan pemberian haknya.²

● Jangka Waktu Penelantaran: Menentukan lamanya tanah tersebut diterlantarkan. Untuk Hak Milik, HGU, HGB, dan Hak Pakai, penelantaran terhitung mulai 3 tahun sejak diterbitkannya sertifikat.¹⁹ Untuk tanah berdasarkan Dasar Penguasaan Atas Tanah, terhitung 2 tahun sejak diterbitkan.¹⁸

● Wawancara dan Permintaan Keterangan: Meminta keterangan dari pemegang hak dan pihak terkait untuk menganalisis penyebab penelantaran.⁸ Pemegang hak wajib memberikan informasi yang diperlukan.²⁷

Badan Pertanahan Nasional (BPN) memiliki peran sentral dalam proses ini, dengan Kantor Wilayah BPN bertanggung jawab untuk menganalisis hasil inventarisasi dan menetapkan target identifikasi dan penelitian berdasarkan lamanya dan luasnya tanah yang terindikasi terlantar.¹⁹

 

3.2. Pemberian Peringatan dan Proses Penetapan

Apabila hasil identifikasi dan penelitian menunjukkan adanya indikasi penelantaran, langkah selanjutnya adalah pemberian peringatan kepada pemegang hak.

 

Pemberian Peringatan Tertulis:

Kepala Kantor Wilayah BPN memberitahukan kepada pemegang hak dan memberikan peringatan tertulis.¹⁹ Peringatan ini dilakukan sebanyak 3 (tiga) kali, dengan jarak masing-masing 1 (satu) bulan antara peringatan pertama ke kedua, dan kedua ke ketiga.¹⁹ Isi peringatan adalah agar pemegang hak segera mengusahakan, menggunakan, dan memanfaatkan tanahnya sesuai dengan keadaan atau sifat dan tujuan pemberian haknya.¹⁹

 

Proses Penetapan Tanah Terlantar:

Jika pemegang hak tidak menindaklanjuti peringatan tertulis ketiga, Kepala Kantor Wilayah BPN mengusulkan kepada Kepala BPN untuk menetapkan tanah tersebut sebagai tanah terlantar.²⁷ Proses penetapan ini membutuhkan waktu yang signifikan; Menteri ATR/BPN pernah menyatakan bahwa penetapan tanah terlantar bisa membutuhkan waktu hingga 587 hari.²⁸

Keputusan penetapan tanah terlantar memuat hapusnya hak atas tanah, pemutusan hubungan hukumnya, dan penegasan bahwa tanah dimaksud dikuasai langsung oleh negara.⁷ Tanah ini kemudian menjadi Tanah Cadangan Umum Negara (TCUN).⁷

Meskipun proses ini telah diatur secara rinci, terdapat tantangan dalam implementasinya. Salah satu masalah utama adalah kesulitan dalam tahap pelaksanaan identifikasi tanah yang terindikasi terlantar.⁸ Proses penetapan tanah HGU sebagai "terindikasi terlantar" atau "terlantar" secara faktual sulit dilakukan.⁸ Selain itu, kurangnya kejelasan mengenai jangka waktu dari surat peringatan ketiga hingga status hukum akhir tanah terlantar juga menjadi kendala.⁸ Hal ini menunjukkan bahwa meskipun ada prosedur yang ditetapkan, implementasi di lapangan masih memerlukan penyempurnaan dan koordinasi yang lebih baik antar instansi.

 

3.3. Pendayagunaan Tanah Negara Bekas Tanah Terlantar

Setelah tanah ditetapkan sebagai tanah terlantar dan dikuasai negara, langkah selanjutnya adalah pendayagunaannya untuk kepentingan umum.

 

Tujuan Pendayagunaan:

Tanah negara bekas tanah terlantar didayagunakan untuk kepentingan masyarakat melalui program reforma agraria, program strategis negara, dan cadangan umum negara.⁷ Pendayagunaan ini diharapkan dapat:

● Mendukung program reforma agraria dengan mendistribusikan tanah yang tidak dimanfaatkan kepada masyarakat yang lebih membutuhkan.¹⁵

● Meningkatkan nilai ekonomi lahan dengan memastikan tanah digunakan sesuai fungsinya.¹⁵

● Menekan spekulasi tanah.¹⁵

● Mengurangi ketimpangan penguasaan dan pemilikan tanah.²⁴

 

Mekanisme Pendayagunaan:

Pendayagunaan dilaksanakan melalui pengelolaan aset yang meliputi legalisasi aset dan redistribusi tanah. Sumber tanah redistribusi dapat berasal dari eks Hak Guna Usaha (HGU), tanah terlantar, dan pelepasan kawasan hutan.²⁴

Namun, pendayagunaan tanah negara bekas tanah terlantar seringkali terkendala oleh penguasaan fisik oleh masyarakat. Meskipun secara yuridis telah menjadi tanah negara, kondisi di lapangan menunjukkan bahwa tanah tersebut dikuasai secara fisik oleh masyarakat, sehingga pendayagunaan tidak berjalan semestinya.⁸ Tanah tersebut baru dapat didayagunakan jika bebas dari sengketa yuridis dan fisik.⁸ Ini menunjukkan bahwa masalah pendudukan ilegal dan konflik fisik pasca-penyitaan menjadi tantangan besar dalam mencapai tujuan pendayagunaan.

 

4. Analisis Sosiologis dan Ekonomi Penyitaan Tanah Terlantar

Kebijakan penyitaan tanah terlantar memiliki dampak sosiologis dan ekonomi yang signifikan, baik positif maupun negatif, terhadap berbagai pihak.

 

 4.1. Dampak Sosial Ekonomi Penelantaran Tanah

Keberadaan tanah terlantar, sebelum ditertibkan, menimbulkan berbagai dampak negatif pada aspek sosial dan ekonomi.

 

Hambatan Pembangunan dan Produktivitas Ekonomi:

Tanah terlantar menghambat pembangunan dan mengurangi produktivitas ekonomi daerah.¹⁵ Lahan yang seharusnya dapat dimanfaatkan untuk pertanian, perkebunan, industri, atau perumahan, justru dibiarkan tidak produktif, mengakibatkan kerugian ekonomi yang besar.²¹ Misalnya, di NTB, penelantaran lahan perkebunan selama puluhan tahun menyebabkan kerugian produksi dan tenaga kerja yang signifikan.²¹

 

Spekulasi Lahan dan Kesenjangan Sosial:

Penelantaran tanah seringkali dilakukan untuk tujuan spekulasi, di mana pemilik menahan lahan untuk menunggu kenaikan harga tanpa mengembangkannya.⁸ Praktik ini memperparah kesenjangan sosial dan ekonomi, karena lahan menjadi tidak terjangkau bagi masyarakat yang membutuhkan, sementara segelintir pihak menguasai lahan luas tanpa memanfaatkannya.²⁰

 

Potensi Konflik Kepemilikan dan Permasalahan Sosial:

Tanah terlantar berpotensi menimbulkan konflik kepemilikan dan permasalahan sosial lainnya.¹⁵ Konflik dapat terjadi antara pemegang hak yang sah dengan masyarakat yang menduduki lahan secara ilegal karena tekanan kebutuhan hidup.⁸ Kondisi ini menciptakan ketidakpastian dan ketidakadilan di tengah masyarakat.

 

4.2. Dampak Sosial Ekonomi Pasca-Penyitaan dan Pendayagunaan

Setelah tanah disita dan didayagunakan oleh negara, terdapat dampak sosial dan ekonomi yang diharapkan dan juga tantangan yang muncul.

 

Peningkatan Kesejahteraan Masyarakat Melalui Reforma Agraria:

Salah satu tujuan utama pendayagunaan tanah terlantar adalah untuk mendistribusikannya kembali kepada masyarakat yang lebih membutuhkan, khususnya petani yang tidak memiliki lahan.¹⁵ Ini merupakan bagian integral dari reforma agraria yang bertujuan untuk menciptakan keadilan sosial dan meningkatkan taraf hidup masyarakat.⁷ Redistribusi tanah diharapkan dapat meningkatkan produktivitas pertanian dan ketahanan pangan.²²

 

Peningkatan Penerimaan Daerah dan Pembangunan Infrastruktur:

Pemanfaatan kembali tanah terlantar dapat mendorong roda perekonomian masyarakat dan meningkatkan Pendapatan Asli Daerah (PAD).²¹ Tanah tersebut juga dapat dialokasikan untuk pembangunan infrastruktur penting yang mendukung pertumbuhan ekonomi dan kesejahteraan umum.¹⁵

 

Tantangan dalam Pendayagunaan:

Meskipun tujuan pendayagunaan sangat positif, implementasinya tidak selalu mulus. Tanah negara bekas tanah terlantar seringkali dikuasai secara fisik oleh masyarakat, meskipun secara yuridis telah menjadi milik negara.⁸ Kondisi ini menghambat upaya pendayagunaan dan dapat memicu konflik baru antara pemerintah dan masyarakat penggarap.⁸ Hal ini menunjukkan bahwa keberhasilan pendayagunaan sangat bergantung pada penyelesaian sengketa fisik dan yuridis yang ada di lapangan.

 

4.3. Studi Kasus dan Implikasinya

Berbagai studi kasus menunjukkan kompleksitas dan tantangan dalam penertiban tanah terlantar.

 

Kasus PT. Mojokerto Industrial Park:

Dalam kasus PT. Mojokerto Industrial Park, BPN menerbitkan 44 surat keputusan yang menyatakan tanah seluas ±153.6590 hektar sebagai "tanah terlantar".¹⁹ Pengadilan Tata Usaha Negara (PTUN) Surabaya dan Pengadilan Tinggi Tata Usaha Negara (PTTUN) Surabaya membatalkan keputusan BPN karena adanya cacat prosedur dalam inventarisasi, identifikasi, penelitian, dan peringatan kepada pemegang hak.¹⁹ Namun, Mahkamah Agung (MA) pada tingkat kasasi dan peninjauan kembali memiliki pandangan berbeda, menyatakan bahwa PT. Mojokerto Industrial Park telah menelantarkan tanah tersebut karena hanya memanfaatkan ±1 hektar dari total luas selama sekitar 15 tahun, yang dinilai tidak "adil".¹⁹

Perbedaan putusan ini menyoroti ketegangan antara kepatuhan prosedural dan substansi pemanfaatan tanah. Putusan MA yang memenangkan BPN didasarkan pada argumen bahwa meskipun ada cacat prosedur, penelantaran substansial (tidak memanfaatkan sebagian besar lahan dalam waktu lama) melanggar fungsi sosial tanah.¹⁹ Hal ini menunjukkan bahwa pengadilan mempertimbangkan tidak hanya aspek formal prosedural tetapi juga esensi dari pemanfaatan tanah sesuai dengan tujuan pemberian hak.

 

Kasus PT. Cemerlang Abadi:

Sengketa HGU PT. Cemerlang Abadi di Aceh Barat Daya menjadi contoh lain yang kompleks. Masyarakat menolak perpanjangan HGU perusahaan karena menganggap lahan seluas 7.516 hektar telah ditelantarkan selama 30 tahun.²⁹ Bupati Abdya dan Gubernur Aceh juga tidak memberikan rekomendasi perpanjangan izin HGU karena alasan penelantaran.³⁰ Namun, investigasi oleh Yayasan Advokasi Rakyat Aceh (YARA) menemukan bahwa sebagian besar lahan telah ditanami sawit, meskipun ada area yang terlihat seperti semak belukar tetapi tetap produktif.³⁰

Sengketa ini berujung di pengadilan. PTUN Jakarta mengabulkan gugatan PT. Cemerlang Abadi, dan putusan ini dikuatkan oleh PTTUN Jakarta.³¹ Namun, Mahkamah Agung mengabulkan permohonan kasasi Kementerian ATR/BPN, membatalkan putusan di bawahnya, dan menolak gugatan PT. Cemerlang Abadi, sehingga keputusan BPN berkekuatan hukum tetap.³¹ Putusan MA ini berarti tanah tersebut kembali dikelola oleh negara.³² Kasus ini menunjukkan bahwa meskipun ada klaim penelantaran, fakta di lapangan bisa menjadi kompleks dan seringkali memerlukan investigasi mendalam untuk menentukan status sebenarnya.

 

Kasus PT. Sumber Mahardhika Graha:

Kasus PT. Sumber Mahardhika Graha (SMG) di Kalimantan Tengah menunjukkan mengapa pemegang HGU dapat memenangkan gugatan terhadap penetapan tanah terlantar. Pengadilan menemukan adanya ketidaksesuaian antara penetapan resmi BPN dengan kondisi aktual di lapangan.²⁰ Dari total HGU seluas 10.375,34 hektar, perusahaan telah memanfaatkan sekitar 7.013,45 hektar. Sisa lahan yang tidak dimanfaatkan (3.361,89 hektar) bukan karena kesengajaan, melainkan karena keterbatasan kondisi tanah (bukit batu, rawa, kawasan konservasi) atau adanya penguasaan kembali oleh penduduk sekitar (reclaiming).²⁰ Bahkan, ada instruksi pemerintah daerah yang menyebabkan penundaan kegiatan pembukaan lahan.²⁰ Faktor-faktor ini menciptakan celah hukum bagi pemegang hak untuk berhasil menggugat keputusan negara.²⁰ Hal ini menggarisbawahi pentingnya kehati-hatian dan akurasi BPN dalam membaca fakta penggunaan tanah, situasi sosial, dan kondisi perusahaan sebelum menetapkan status terlantar.

Analisis putusan pengadilan ini mengungkapkan sebuah pola yang berulang: meskipun pemerintah memiliki dasar hukum yang kuat untuk menertibkan tanah terlantar, implementasinya seringkali menghadapi tantangan hukum yang signifikan. Pemegang hak seringkali memenangkan gugatan di pengadilan, terutama di tingkat Mahkamah Agung, karena ketidakefektifan norma peraturan atau cacat prosedur dalam identifikasi dan penetapan tanah terlantar.¹² Kurangnya koordinasi antar instansi dan tidak dilibatkannya pemilik objek tanah terindikasi terlantar dalam proses identifikasi dapat mengakibatkan kesalahan dalam penetapan.¹² Hal ini menunjukkan bahwa meskipun ada upaya untuk menyederhanakan proses dengan kriteria waktu, investigasi yang mendalam dan partisipasi dari pihak terkait tetap esensial untuk menghindari pembatalan keputusan di pengadilan.

 

5. Isu Hak Asasi Manusia dalam Penyitaan Tanah Terlantar

Kebijakan penyitaan tanah terlantar, terutama dalam konteks Hak Menguasai Negara (HMN), seringkali bersinggungan dengan isu-isu hak asasi manusia, khususnya hak atas tanah dan tempat tinggal yang layak, serta hak-hak masyarakat hukum adat.

 

5.1. Hak Menguasai Negara (HMN) vs. Hak Milik Individu dan Komunal

Konsep Hak Menguasai Negara (HMN) yang bersumber dari Pasal 33 ayat (3) UUD 1945 memberikan kewenangan kepada negara untuk menguasai bumi, air, dan kekayaan alam demi sebesar-besar kemakmuran rakyat.² Dalam konteks tanah terlantar, HMN menjadi dasar bagi negara untuk mengambil alih tanah yang tidak dimanfaatkan oleh pemegang hak, dengan tujuan untuk mendistribusikannya kembali atau menggunakannya untuk kepentingan umum.

Namun, penerapan HMN ini seringkali menimbulkan ketegangan dengan hak milik individu dan hak komunal masyarakat hukum adat. Pasal 28H ayat (4) UUD 1945 menegaskan bahwa "Setiap orang berhak mempunyai hak milik pribadi dan hak milik tersebut tidak boleh diambil alih secara sewenang-wenang".⁶ Konflik muncul ketika kebijakan penertiban tanah terlantar dianggap melanggar hak konstitusional ini.⁶ Badan Perlindungan Konsumen Nasional (BPKN) mengkritik wacana pengambilan tanah terlantar oleh negara sebagai pelanggaran hak warga negara, dengan argumen bahwa tanah bukan hanya aset ekonomi, tetapi juga simbol dan penyimpan nilai bagi generasi mendatang.⁶

Kritik ini semakin mengemuka ketika disandingkan dengan realitas bahwa negara sendiri memiliki ribuan hektar tanah terlantar yang tidak produktif, termasuk rumah dinas yang terbengkalai, yang justru menjadi sumber konflik agraria.⁶ Hal ini menimbulkan pertanyaan tentang konsistensi penerapan asas fungsi sosial tanah dan keadilan dalam kebijakan penertiban. Jika negara sendiri tidak mampu mengelola aset tanahnya secara produktif, maka membebankan penertiban hanya kepada rakyat dapat dianggap tidak adil.⁶

 

5.2. Perlindungan Hak Masyarakat Hukum Adat (MHA)

Masyarakat Hukum Adat (MHA) seringkali menjadi pihak yang rentan dalam sengketa tanah, termasuk dalam konteks tanah terlantar. Hak ulayat, sebagai hak komunal masyarakat adat atas tanah, diakui dalam UUPA Pasal 3, namun implementasi dan penegakannya masih menghadapi tantangan.⁴

 

Kurangnya Pengakuan Formal dan Jaminan Hukum:

Dokumen Komnas HAM menyoroti bahwa MHA masih menghadapi persoalan dalam penghormatan, perlindungan, dan pemenuhan HAM karena belum adanya pengakuan formal atas keberadaan dan hak-hak adat mereka secara menyeluruh.³⁵ Kurangnya kejelasan status hukum ini menyebabkan ketidakmampuan untuk menjamin keamanan atas wilayah adat mereka dan kegagalan dalam pemenuhan hak asasi manusia mereka.³⁵ Tanah ulayat umumnya tidak tercatat dalam sistem pertanahan nasional, menjadikannya rentan terhadap klaim sepihak oleh individu luar atau instansi, serta perebutan batas wilayah.¹³ Tanpa sertifikat, pihak luar dapat mengklaim tanah ulayat sebagai tanah terlantar, membuka peluang alih fungsi ilegal seperti pertambangan atau perkebunan besar.¹³

 

Penggusuran Paksa dan Perubahan Fungsi Wilayah Adat:

Masyarakat hukum adat seringkali menjadi subjek penggusuran paksa yang sistematis, terutama melalui regulasi yang mengabaikan institusi tata kelola MHA dan batas-batas wilayah adat.³⁵ Wilayah adat seringkali diubah fungsinya menjadi Taman Nasional, Cagar Alam, atau area konsesi logging dan perkebunan, tanpa sepengetahuan atau persetujuan MHA.³⁶ Klaim terhadap tanah dan/atau bangunan milik masyarakat sebagai Barang Milik Negara (BMN) atau Barang Milik Daerah (BMD) juga berdampak pada penggusuran paksa tanpa ganti rugi yang adil.³⁵

 

Tumpang Tindih Klaim dan Konflik Agraria:

Banyak konflik agraria terjadi karena tumpang tindih klaim antara tanah ulayat dengan Hak Guna Usaha (HGU) atau Hak Guna Bangunan (HGB) yang diberikan kepada perusahaan, atau bahkan diklaim sebagai tanah negara.³⁷ Contoh kasus konflik HGU antara PT. Bimas Raya Sawitindo dengan masyarakat di Air Napal menunjukkan bagaimana kewajiban perusahaan untuk mengganti rugi lahan masyarakat tidak dilaksanakan setelah HGU terbit, memicu konflik yang kompleks.³⁹ Demikian pula, konflik di Lombok Barat antara masyarakat dan investor menunjukkan bahwa tanah yang ditinggalkan investor seringkali hanya berstatus "terindikasi terlantar" dan memicu penyerobotan oleh masyarakat yang menganggapnya sebagai hak nenek moyang atau peluang ekonomis.⁴⁰

 

Kewajiban Negara dalam Perlindungan MHA:

Dokumen Komnas HAM menguraikan kewajiban negara untuk menghormati konsep perumahan MHA, yang tidak hanya sekadar rumah beratap, tetapi tempat dengan makna sosial, spiritual, dan komunal yang mendalam (hak ulayat), di mana tanah bukanlah komoditas ekonomi.36 Negara juga berkewajiban melindungi hak MHA untuk mempertahankan, menguasai, dan melindungi warisan budaya serta pengetahuan tradisional terkait perumahan.³⁶ Pengakuan dan penetapan hutan adat secara nasional, serta proses yang menghormati hak-hak MHA untuk hidup sejahtera dan adil, menjadi krusial.³⁵ Negara dilarang merelokasi MHA secara paksa dari tanah atau wilayah mereka tanpa persetujuan bebas, didahului, dan diinformasikan (FPIC), serta harus memberikan kompensasi yang adil jika relokasi disepakati.³⁶

 

5.3. Putusan Pengadilan Terkait Hak Asasi Manusia dan Tanah Terlantar

Tinjauan putusan pengadilan menunjukkan bahwa kasus-kasus terkait tanah terlantar seringkali melibatkan sengketa antara Kementerian ATR/BPN dengan pemegang hak, termasuk perusahaan. Meskipun banyak kasus di tingkat Mahkamah Agung dimenangkan oleh Kementerian ATR/BPN, seperti dalam kasus PT. Cemerlang Abadi ³¹, ada pula kasus di mana pemegang hak berhasil membatalkan penetapan tanah terlantar.²⁰ Hal ini menunjukkan bahwa penegakan hukum terhadap tanah terlantar masih menghadapi tantangan dalam hal konsistensi dan efektivitas norma peraturan.¹²

Putusan pengadilan terkait "anak terlantar" ⁴¹ menunjukkan bahwa istilah "terlantar" juga digunakan dalam konteks sosial yang berbeda, menyoroti peran negara dalam pemeliharaan kesejahteraan sosial. Namun, dalam konteks agraria, putusan pengadilan yang melibatkan "Agraria" seringkali mencerminkan sengketa antara pihak swasta atau masyarakat dengan Kementerian ATR/BPN.³³

Secara keseluruhan, isu hak asasi manusia dalam penyitaan tanah terlantar sangat kompleks. Meskipun negara memiliki kewenangan untuk menguasai tanah demi kemakmuran rakyat, hal ini tidak boleh mengabaikan hak-hak dasar warga negara, terutama hak milik dan hak-hak komunal masyarakat hukum adat. Kurangnya pengakuan formal terhadap hak ulayat dan praktik penggusuran paksa tanpa persetujuan yang adil menjadi pelanggaran HAM yang serius. Oleh karena itu, pendekatan yang berbasis HAM dan partisipatif menjadi krusial dalam setiap kebijakan penertiban tanah terlantar.

 

6. Tantangan dan Rekomendasi Kebijakan

Kebijakan penyitaan tanah terlantar di Indonesia, meskipun memiliki landasan hukum dan tujuan yang mulia, menghadapi berbagai tantangan dalam implementasinya. Tantangan ini mencakup aspek hukum, administratif, sosial, dan ekonomi.

 

6.1. Tantangan dalam Implementasi Kebijakan

Kelemahan Instrumen Hukum:

Instrumen hukum untuk penyitaan tanah terlantar, yang saat ini diatur dalam bentuk Peraturan Pemerintah (PP) dan Peraturan Menteri, dinilai belum cukup kuat.⁸ Ada pandangan bahwa regulasi ini seharusnya ditingkatkan menjadi Undang-Undang (UU) agar memiliki kekuatan hukum yang lebih tinggi dan dapat mencakup ketentuan pidana, sehingga mencegah kerancuan status hukum dan maraknya okupasi lahan sebelum penetapan resmi.⁸

 

Kompleksitas Prosedural dan Jangka Waktu:

Proses penetapan tanah terlantar memakan waktu yang sangat lama, diperkirakan hingga 587 hari.²⁸ Kompleksitas tahapan identifikasi, penelitian, dan pemberian peringatan seringkali menjadi hambatan.⁸ Kurangnya kejelasan mengenai jangka waktu antara surat peringatan ketiga dan status hukum akhir tanah terlantar juga menjadi kendala.⁸

 

Permasalahan Data dan Identifikasi:

Kesulitan utama dalam penertiban tanah terlantar adalah pada tahap pelaksanaan identifikasi mengenai keberadaan tanah terindikasi terlantar.⁸ Seringkali terjadi ketidakhadiran atau tidak dilibatkannya pemilik objek tanah yang terindikasi terlantar, yang dapat mengakibatkan kesalahan dalam identifikasi.¹² Hal ini diperparah oleh fakta lapangan yang tidak selalu sesuai dengan data administratif, seperti dalam kasus PT. Sumber Mahardhika Graha, di mana tanah yang tidak dimanfaatkan bukan karena kesengajaan tetapi karena kondisi alam atau klaim masyarakat.²⁰

 

Spekulasi dan Pendudukan Ilegal:

Beberapa pihak menelantarkan tanah untuk tujuan spekulasi, mencari keuntungan dari kenaikan harga tanah.⁸ Di sisi lain, tanah terlantar seringkali menjadi objek pendudukan ilegal oleh masyarakat yang terdesak kebutuhan hidup.⁸ Secara yuridis, pendudukan ini salah karena tanah masih berhak milik pihak lain, namun secara sosial, ini mencerminkan kebutuhan dasar masyarakat akan lahan. Kondisi ini menyebabkan pendayagunaan tanah negara bekas terlantar terkendala karena terjadinya penguasaan fisik oleh masyarakat.⁸

 

Tantangan Hukum dan Kemenangan Gugatan:

Banyak kasus penertiban tanah terlantar yang digugat di pengadilan, dan tidak sedikit yang dimenangkan oleh pemilik tanah di tingkat Mahkamah Agung.¹² Kemenangan ini seringkali disebabkan oleh celah dan ruang untuk menggugat, seperti fakta lapangan yang menunjukkan pemegang HGU secara nyata tidak melakukan penelantaran atau alasan non-kesengajaan di balik non-pemanfaatan.²⁰ Hal ini menunjukkan bahwa keputusan penetapan tanah terlantar perlu didasarkan pada data yang lebih cermat dan akurat, serta mempertimbangkan fakta sosial dan kondisi perusahaan.²⁰

 

Konflik Agraria dan Hak Ulayat:

Konflik agraria yang melibatkan tanah terlantar seringkali tumpang tindih dengan isu hak ulayat masyarakat adat. Tanah ulayat yang tidak tercatat rentan diklaim sebagai tanah terlantar oleh pihak luar, memicu konflik dengan perusahaan perkebunan atau pertambangan.¹³ Kurangnya pengakuan formal terhadap hak-hak masyarakat hukum adat dan penggusuran paksa menjadi masalah HAM yang serius.³⁵

 

6.2. Rekomendasi Kebijakan

Untuk mengatasi tantangan yang ada dan mewujudkan kebijakan penyitaan tanah terlantar yang lebih efektif dan berkeadilan, beberapa rekomendasi kebijakan dapat diajukan:

1. Penguatan Instrumen Hukum:

● Peningkatan Hierarki Regulasi: Merevisi Peraturan Pemerintah Nomor 20 Tahun 2021 menjadi Undang-Undang (UU) tentang Penertiban Kawasan dan Tanah Terlantar. UU ini harus mencakup ketentuan pidana untuk memberikan efek jera dan mencegah kerancuan status hukum yang berakibat pada okupasi lahan sebelum penetapan resmi.⁸

● Penyempurnaan Kriteria Penelantaran: Meskipun kriteria waktu telah diperkenalkan, perlu ada pedoman yang lebih rinci dan fleksibel yang mempertimbangkan alasan-alasan non-kesengajaan di balik non-pemanfaatan tanah (misalnya, keterbatasan modal, kendala lingkungan, atau instruksi pemerintah).²⁰ Ini akan mengurangi risiko pembatalan keputusan di pengadilan dan memastikan keadilan substantif.

2. Peningkatan Efektivitas Prosedur Penertiban:

● Pendekatan Bottom-Up: Kegiatan penertiban tanah terlantar seharusnya dilakukan secara bottom-up, dimulai dari laporan Kantor Pertanahan di daerah, baru kemudian disampaikan ke tingkat pusat (BPN RI).²⁰ Ini akan memastikan bahwa keputusan didasarkan pada fakta lapangan yang akurat dan kondisi sosial yang relevan.

● Investigasi Menyeluruh dan Partisipatif: BPN harus lebih cermat dan akurat dalam membaca fakta penggunaan tanah, fakta sosial, situasi, dan kondisi perusahaan sebagai pemegang hak.²⁰ Proses identifikasi dan penelitian harus melibatkan partisipasi aktif dari pemegang hak dan pihak-pihak terkait, termasuk masyarakat sekitar, untuk mendapatkan informasi yang komprehensif dan mencegah kesalahan penetapan.¹²

● Percepatan Proses: Mengurangi waktu yang dibutuhkan untuk penetapan tanah terlantar (saat ini 587 hari) melalui penyederhanaan birokrasi dan peningkatan kapasitas kelembagaan.²⁸

3. Optimalisasi Peran Bank Tanah:

● Penguatan Bank Tanah: Mengoptimalkan peran Bank Tanah sebagai instrumen pengelolaan tanah terlantar yang strategis untuk mengatasi ketimpangan agraria dan mendukung pembangunan berkelanjutan.³³ Bank Tanah harus memiliki pedoman teknis operasional yang jelas, sesuai dengan prinsip kepastian hukum dalam UUPA.⁴³

● Redistribusi dan Pemanfaatan Produktif: Memastikan bahwa tanah yang disita dan dikelola oleh Bank Tanah didistribusikan secara adil untuk reforma agraria, pembangunan infrastruktur, dan kepentingan publik lainnya, serta dimanfaatkan secara produktif untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat.¹⁵

4. Penyelesaian Konflik Berbasis Hak Asasi Manusia:

● Pengakuan dan Perlindungan Hak Ulayat: Mempercepat proses identifikasi dan penetapan masyarakat hukum adat (MHA) serta wilayah ulayat mereka, termasuk melalui sertifikasi tanah ulayat yang bersifat komunal.¹³ Hal ini akan memberikan kepastian hukum dan melindungi MHA dari klaim sepihak atau penggusuran.¹³

● Mediasi dan Alternatif Penyelesaian Sengketa: Mendorong penyelesaian sengketa pertanahan melalui jalur non-litigasi, seperti mediasi, yang didasarkan pada itikad baik dan kesukarelaan para pihak.⁴⁴ Mediasi dapat membantu mencapai solusi
win-win yang mempertimbangkan hubungan sosial dan kepentingan semua pihak.⁴⁴

● Pendekatan Human Rights-Based: Setiap kebijakan dan tindakan penertiban tanah terlantar harus didasarkan pada prinsip-prinsip hak asasi manusia, termasuk hak atas tempat tinggal yang layak dan hak untuk tidak digusur secara sewenang-wenang.³⁵ Negara harus memenuhi kewajibannya untuk menghormati, melindungi, dan memenuhi hak-hak MHA, termasuk hak mereka atas wilayah adat dan pengetahuan tradisional.³⁶

5. Evaluasi dan Monitoring Berkelanjutan:

● Melakukan evaluasi dan monitoring secara berkala terhadap semua Hak Guna Usaha (HGU) atau jenis hak lain yang berpotensi ditelantarkan, terutama yang berskala besar.⁸ Hal ini dapat mencegah terjadinya penelantaran di masa mendatang dan memastikan pemanfaatan tanah yang optimal.

 

Kesimpulan

Kajian ini menegaskan bahwa kebijakan penyitaan tanah terlantar oleh negara di Indonesia merupakan upaya krusial untuk mengimplementasikan asas fungsi sosial tanah dan Hak Menguasai Negara demi sebesar-besar kemakmuran rakyat. Landasan hukum yang kuat, terutama UUPA 1960 dan PP 20 Tahun 2021, memberikan kerangka kerja bagi penertiban dan pendayagunaan tanah yang tidak produktif. Namun, implementasi kebijakan ini masih menghadapi tantangan serius yang memerlukan perhatian mendalam.

Tantangan utama terletak pada kompleksitas prosedural, lamanya waktu penetapan, serta celah hukum yang seringkali dimanfaatkan oleh pemegang hak untuk membatalkan keputusan negara di pengadilan. Adanya tanah negara yang juga terlantar menimbulkan pertanyaan tentang konsistensi penerapan asas fungsi sosial tanah, yang dapat mengikis kepercayaan publik. Secara sosiologis, penelantaran tanah menghambat pembangunan ekonomi, memicu spekulasi, dan menciptakan konflik agraria, terutama dengan masyarakat yang tidak memiliki akses tanah dan masyarakat hukum adat yang hak-haknya seringkali tidak diakui secara formal.

Penyelesaian konflik agraria dan perlindungan hak asasi manusia, khususnya hak-hak masyarakat hukum adat, menjadi isu sentral yang harus diintegrasikan dalam setiap tahapan kebijakan. Penggusuran paksa dan klaim tumpang tindih hak atas tanah menunjukkan bahwa pendekatan yang hanya berfokus pada aspek legal-formal tidak cukup. Diperlukan pemahaman yang lebih mendalam tentang konteks sosial, budaya, dan ekonomi di lapangan.

Untuk mewujudkan reforma agraria yang efektif dan berkeadilan, pemerintah perlu memperkuat instrumen hukumnya, menyederhanakan dan meningkatkan akurasi prosedur penertiban, serta mengoptimalkan peran Bank Tanah sebagai agen redistribusi. Yang terpenting, setiap langkah harus didasarkan pada pendekatan yang menghormati hak asasi manusia, mengedepankan partisipasi masyarakat, dan memberikan pengakuan formal terhadap hak-hak masyarakat hukum adat. Dengan demikian, tanah terlantar dapat benar-benar didayagunakan untuk kesejahteraan seluruh rakyat Indonesia, mengurangi ketimpangan, dan menciptakan kepastian hukum yang berkeadilan.

Sumber Rujukan

1.         UNDANG-UNDANG No. 5 TAHUN 1960 TENTANG PERATURAN ..., accessed August 11, 2025, https://spi.or.id/wp-content/uploads/2014/11/UNDANG-UNDANG-No-5-Tahun-1960-1.pdf

2.         kajian hukum penertiban tanah terlantar menurut peraturan - Jurnal UMSU, accessed August 11, 2025, https://jurnal.umsu.ac.id/index.php/notarius/article/download/15887/9805

3.         Perlindungan Hukum Terhadap Tanah Adat Terlantar Yang Belum Ditetapkan Sebagai Tanah Hak Pengelolaan Masyarakat Hukum Adat - ojs3 unpatti, accessed August 11, 2025, https://ojs3.unpatti.ac.id/index.php/bameti/article/download/13289/8045/

4.         PERLINDUNGAN HUKUM MASYARAKAT ADAT ATAS TANAH DALAM DINAMIKA PENGATURAN TANAH ADAT DI BALI - OJS UNR, accessed August 11, 2025, https://ojs.unr.ac.id/index.php/yustitia/article/download/1354/1114/

5.         Tanah Negara dan Tanah Ulayat, accessed August 11, 2025, http://repo.unand.ac.id/2619/1/Tanah_Negara_dan_Tanah_Ulayat.doc

6.         BPKN Kritik Wacana Tanah Telantar Diambil Negara: Melanggar ..., accessed August 11, 2025, https://www.detik.com/properti/berita/d-8049159/bpkn-kritik-wacana-tanah-terlantar-diambil-negara-melanggar-hak-warga-negara

7.         Penetapan Tanah Terlantar Sebagai Bentuk Perlindungan dan Kepastian Hukum dalam Penertiban Kawasan Tanah Terlantar - UNES Law Review, accessed August 11, 2025, https://review-unes.com/index.php/law/article/download/1265/1066/

8.         PENERTIBAN DAN PENDAYAGUNAAN TANAH TERLANTAR ..., accessed August 11, 2025, http://repository.stpn.ac.id/1337/1/Jerry_Haposan.pdf

9.         KAJIAN HUKUM PENYELESAIAN TANAH HAK MILIK TERLANTAR - Repository Sekolah Tinggi Pertanahan Nasional, accessed August 11, 2025, http://repository.stpn.ac.id/789/1/3%20Laporan%20Jember%20versi%20ok_opt.pdf

10.      MEKANISME, PROBLEMATIKA DAN SOLUSI PENERTIBAN TANAH TELANTAR (Studi Kasus Hak Guna Bangunan PT Tanah Mas Duaja di Kecamatan Tem, accessed August 11, 2025, http://repository.stpn.ac.id/4424/1/JEREMY%20JEFFRAY%20JAZZIE%20YARANGGA_20293403_1.pdf

11.      Tinjauan Atas Penetapan Tanah Terlantar Menurut Undang-Undang No - Repository UPN Veteran Jakarta, accessed August 11, 2025, https://repository.upnvj.ac.id/1929/3/BAB.1.pdf

12.      EFEKTIFITAS PENGATURAN PENERTIBAN TANAH TERLANTAR EFFECTIVENESS OF REGULATION ON CONTROLING NEGLECTED LAND - Jurnal DPR RI, accessed August 11, 2025, https://jurnal.dpr.go.id/index.php/kajian/article/download/3911/1128

13.      PP No. 20 Tahun 2021 - Peraturan BPK, accessed August 11, 2025, https://peraturan.bpk.go.id/Details/161850/pp-no-20-tahun-2021

14.      Peraturan Pemerintah NOMOR 20 TAHUN 2021 TENTANG PENERTIBAN KAWASAN DAN TANAH TELANTAR - JDIH Kota Tanjungpinang, accessed August 11, 2025, https://jdih.tanjungpinangkota.go.id/cariprodukhukum/2356#!

15.      Apa Itu Tanah Terlantar - Beranda - ATR/BPN, accessed August 11, 2025, https://sumbar.atrbpn.go.id/informasi%20pertanahan/apa-itu-tanah-terlantar

16.      TANAH TERLANTAR DAN TANAH ABSENTEE - Business Law - BINUS UNIVERSITY, accessed August 11, 2025, https://business-law.binus.ac.id/2017/01/30/tanah-terlantar-dan-tanah-absentee/

17.      FAKULTAS HUKUM UNIVERSITAS MUHAMMADIYAH MATARAM 2022, accessed August 11, 2025, https://repository.ummat.ac.id/5220/1/COVER-BAB%20III_M.%20SUPRYADIN_NIM%20618110148_ILMU%20HUKUM.pdf

18.      Ternyata Ada 120 Ribu Hektare Tanah Terlantar, Kementerian Agraria dan Tata Ruang/Badan Pertanahan Nasional, accessed August 11, 2025, https://sumut.bpk.go.id/wp-content/uploads/2021/08/CB_Juni-1_Mila_120-Hektar-tanah-terlantar_20210729164619.pdf

19.      PENETAPAN TANAH TERLANTAR YANG BERASAL DARI HAK ..., accessed August 11, 2025, https://academicjournal.yarsi.ac.id/index.php/Jurnal-ADIL/article/view/2114/1006

20.      i PROBLEMATIKA PENERTIBAN TANAH TERLANTAR (Studi Tanah ..., accessed August 11, 2025, http://repository.stpn.ac.id/971/1/SUKMA%20NURDIANA.pdf

21.      SKRIPSI DAMPAK TANAH TERLANTAR TERHADAP POTENSI KERUGIAN EKONOMI PADA SEKTOR PERTANIAN DI PULAU LOMBOK NUSA TENGGARA BARAT (NTB - Ummat Repository, accessed August 11, 2025, https://repository.ummat.ac.id/5290/2/COVER-BAB%20III.pdf

22.      BAB I PENDAHULUAN A. Latar Belakang Penelitian Ketimpangan penguasaan lahan pertanian yang dialami oleh para petani penggarap me - repo unpas, accessed August 11, 2025, http://repository.unpas.ac.id/64606/2/F.%20BAB%20I.pdf

23.      Analisis Kritis Terkait Reforma Agraria Indonesia - Universitas Airlangga, accessed August 11, 2025, https://unair.ac.id/analisis-kritis-terkait-reforma-agraria-indonesia/

24.      Strategi Kebijakan Reforma Agraria dalam Mewujudkan Kesejahteraan Masyarakat yang Berkeadilan Sosial dengan Berasaskan Konstitusi - Jurnal Hukum Lex Generalis, accessed August 11, 2025, https://ojs.rewangrencang.com/index.php/JHLG/article/download/308/170/1340

25.      MENTERI AGRARIA DAN TATA RUANG/ KEPALA ... - Peraturan BPK, accessed August 11, 2025, https://peraturan.bpk.go.id/Download/94494/Peraturan%20Menteri%20ATR%20Nomor%2013%20Tahun%202017.pdf

26.      MENTERI AGRARIA DAN TATA RUANG/ KEPALA BADAN PERTANAHAN NASIONAL - LandRegulations, accessed August 11, 2025, https://landregulations.wordpress.com/wp-content/uploads/2017/02/th-2017_permen-atr_kbpn-no-13-tahun-2017-tata-cara-blokir-dan-sita.pdf

27.      Peran Kantor Pertanahan Untuk Penertiban Dan Pemanfaatan Tanah Terlantar Di Kota Semarang - E-Journal UNDIP, accessed August 11, 2025, https://ejournal.undip.ac.id/index.php/notarius/article/download/39138/19630

28.      Menteri ATR/BPN: Penetapan Tanah Terlantar Butuh Waktu 587 Hari, accessed August 11, 2025, https://todaynews.id/menteri-atr-bpn-penetapan-tanah-terlantar-butuh-waktu-587-hari/

29.      DPR Terima Aduan Masyarakat Abdya Terkait HGU PT. Cemerlang Abadi - JariUngu.com, accessed August 11, 2025, https://jariungu.com/berita_list.php?idBerita=95992

30.      YARA: Lokasi HGU PT Cemerlang Abadi Tidak Terlantar - AJNN, accessed August 11, 2025, https://www.ajnn.net/news/yara-lokasi-hgu-pt-cemerlang-abadi-tidak-terlantar/index.html

31.      Sepak Terjang PT Cemerlang Abadi di Abdya - sinarpidie.co, accessed August 11, 2025, https://sinarpidie.co/aksara/sepak-terjang-pt-cemerlang-abadi-di-abdya/index.html

32.      Mahkamah Agung Tolak Gugatan PT Cemerlang Abadi - AJNN.net, accessed August 11, 2025, https://www.ajnn.net/news/mahkamah-agung-tolak-gugatan-pt-cemerlang-abadi/index.html

33.      Agraria - Direktori Putusan - Mahkamah Agung, accessed August 11, 2025, https://putusan3.mahkamahagung.go.id/search.html/?q=%22Agraria%22

34.      EKSISTENSI HAK ULAYAT DAN PERLINDUNGAN HUKUM TERHADAP TANAH ADAT DI INDONESIA | Jurnal Aktual Justice - OJS Universitas Ngurah Rai, accessed August 11, 2025, https://ojs.unr.ac.id/index.php/aktualjustice/article/view/1518

35.      Standar Norma dan Pengaturan Nomor 7 tentang ... - Komnas HAM, accessed August 11, 2025, https://www.komnasham.go.id/files/1659686119-standar-norma-dan-pengaturan-nomor-$72B3AL4.pdf

36.      Standar Norma dan Pengaturan tentang Hak atas ... - Komnas HAM, accessed August 11, 2025, https://www.komnasham.go.id/files/1671680840-standar-norma-dan-pengaturan-nomor-$WK34S.pdf

37.      Apa itu Tanah Ulayat? - kantor wilayah provinsi sumatera barat, accessed August 11, 2025, https://sumbar.atrbpn.go.id/informasi%20pertanahan/apa-itu-tanah-ulayat

38.      Apa itu Tanah Ulayat? - kantor pertanahan kab. solok, accessed August 11, 2025, https://kab-solok.atrbpn.go.id/informasi%20pertanahan/apa-itu-tanah-ulayat

39.      Penyelesaian Konflik Penguasaan Tanah HGU dengan Masyarakat di Bengkulu Utara - Marcapada: Jurnal Kebijakan Pertanahan, accessed August 11, 2025, https://jurnalmarcapada.stpn.ac.id/index.php/JM/article/download/2/17/110

40.      Peran BPN Lombok Barat Dalam Penyelesaian Sengketa Hak Atas Tanah Antara Masyarakat Dengan Investor Di Atas Tanah Yang Terindikasi Terlantar - ResearchGate, accessed August 11, 2025, https://www.researchgate.net/publication/379420620_Peran_BPN_Lombok_Barat_Dalam_Penyelesaian_Sengketa_Hak_Atas_Tanah_Antara_Masyarakat_Dengan_Investor_Di_Atas_Tanah_Yang_Terindikasi_Terlantar

41.      Terlantar - Direktori Putusan - Mahkamah Agung, accessed August 11, 2025, https://putusan3.mahkamahagung.go.id/search.html?q=terlantar

42.      6 - Direktori Putusan - Mahkamah Agung, accessed August 11, 2025, https://putusan3.mahkamahagung.go.id/search.html?q=terlantar&page=6

43.      Optimalisasi Dampak Keberadaan Bank Tanah terhadap Pengelolaan Tanah Terlantar di Indonesia | Jurnal Ilmu Hukum, Humaniora dan Politik - Dinasti Review, accessed August 11, 2025, https://dinastirev.org/JIHHP/article/view/5061

44.      Mediasi Sebagai Alternatif Penyelesaian Sengketa Tumpang Tindih Tanah Antara Hak Guna Usaha dan Hak Milik | Widya Bhumi, accessed August 11, 2025, https://jurnalwidyabhumi.stpn.ac.id/index.php/JWB/article/view/62

45.      peluang penyelesaian sengketa perdata tentang tanah melalui alternative dispute resolution dengan asas - UI Scholars Hub, accessed August 11, 2025, https://scholarhub.ui.ac.id/cgi/viewcontent.cgi?article=1261&context=jhp